Tekst uit het rapport 'Armoede, beleid en verzet' van de Vereniging Onderzoek naar een Verzet tegen Armoede (VOVA), 30-04-1990

POLITIEKE MAATREGELEN TUSSEN 1970-1990.

Het navolgende stuk is een globaal overzicht van het overheidsbeleid in de periode 1973-1990. Er is daarbij vooral gelet op het inkomensbeleid en het werkgelegenheidsbeleid. Welke maatregelen heeft de overheid genomen die van invloed waren op het aantal werklozen en op de hoogte van de uitkeringen?

Behalve de concrete maatregelen die genomen werden heb ik getracht iets te laten zien van de diskussie die aan de genomen maatregelen vooraf ging. Welke invloed hadden werkgevers- en werknemersorganisaties op het overheidsbeleid? En verder: wat is de invloed van vooraanstaande economen bij het ministerie van Economische Zaken, de Nederlandse Bank en het Centraal Planbureau?

Deze economen vergaderen regelmatig met elkaar over de voorstellen die ze aan de overheid zullen doen en zij hebben een grote invloed op het gevoerde beleid.

Tenslotte hebben ik mij afgevraagd welke industriepolitiek de overheid voerde. Op welke wijze trachtte de overheid in te grijpen in de ontwikkeling, waarbij bedrijven worden gesloten en nieuwe opgericht? Gedacht kan worden aan steunverlening van noodlijdende bedrijven. In dit stuk wordt uiteraard slechts een kort antwoord gegeven op de gestelde vragen.

verschillende economische modellen.

Werkgevers hebben vanaf 1973 constant propaganda gevoerd voor een politiek van loonmatiging en overheidsbezuinigingen. Hun lobby werd beloond met de instelling van de commissie Wagner in 1981, die vrijwel geheel bestond uit topmensen van het bedrijfsleven. De aanbevelingen van deze commissie vormden de basis van de politiek, die de achtereenvolgende kabinetten Lubbers hebben gevoerd.

Men spreekt daarbij wel van een neo-klassiek beleid. De sociaal-democraten hebben daar in de jaren zeventig een Keynesiaans model tegenover gesteld. Alvorens in te gaan op het overheidsbeleid zelf zullen wij eerst in het kort ingaan op beide modellen. Zij hebben in de diskussies over het overheidsbeleid een grote rol gespeeld.

Daarnaast zal een korte schets worden gegeven van een radikalere optie, die vooral in de zeventiger jaren een rol heeft gespeeld maar die niet in beleid is omgezet.

neo-klassieken

Het neoklassieke model hanteert de volgende verklaring voor het ontstaan van werkloosheid en recessie. De oorzaak van een onevenwichtigheid op de markt is volgens dit model gelegen in een te laag prijspeil van de produkten of een te hoog prijs-peil van de faktor arbeid, waardoor bedrijven hun produkten niet rendabel kunnen verkopen, laat staan dat zij hun produktie zouden kunnen uitbreiden. Wanneer de prijzen niet flexibel genoeg reageren op de gewijzigde vraag en aanbod verhoudingen dan gaan bedrijven over op neerwaartse aanpassingen van hun produktie-omvang met als gevolg werkloosheid. De neoklassieken gaan niet uit van een analyse van de machtsverhoudingen op de markt. Zij trachten te analyseren, hoe prijzen van goederen en ook van arbeid tot stand komen. Hiertoe baseren zij zich op de wet van het afnemend grensnut.

Deze uitgangspunten hebben grote gevolgen voor het overheids-beleid. De overheid moet meer overlaten aan het evenwichtsherstellende marktmechanisme. Zij moet bezuinigen, de collectieve lasten mogen niet te hoog worden. Verder is loonmatiging noodzakelijk, zodat er winsten kunnen worden gemaakt die tot investeringen leiden. Deze investeringen leiden dan weer tot een grotere produktie en dit zal weer leiden tot inkomenscompenserende prijsdalingen.

In het algemeen kan men in het arbeidsmarktbeleid een onderscheid maken tussen werkgelegenheidsbeleid en arbeidsvoor-zieningenbeleid. Werkgelegenheidsbeleid is beleid dat gericht is op beheersing van de vraagzijde van de arbeidsmarkt. Men richt zich dan op het behoud en de creatie van voldoende en volwaardige arbeidsplaatsen. De overheid kent zichzelf een aktieve rol toe in de bestrijding van de werkloosheid. Passief werkgelegenheidsbeleid is gericht op variabelen als groei, collectieve lastendruk, financieringstekort e.d. Actief werkgelegenheidsbeleid heeft betrekking op grootschalige creatie van werkgelegenheid door aanvullende werken.

Arbeidsvoorzieningenbeleid is gericht op beheersing van de aanbodzijde van de arbeidsmarkt. Men richt zich dan op het zoeken van de juiste werkzoekende voor een aangemelde vacature. Dit beleid is indirect en passief. Door bemiddeling, scholing, werkverruimende maatregelen en loonkostensubsidies worden werklozen begeleid naar de arbeidsmarkt. De neo-klassieken richten zich op een passief werkgelegenheidsbeleid en op het arbeidsvoorzieningenbeleid. Zij zoeken de oorzaak van de werkloosheid bij de werkloze. Die moet door omscholing e.d. klaargestoomd worden voor de arbeidsmarkt. In een situatie van volledige concurrentie is werkloosheid slechts tijdelijk en indien zij een hardnekkig karakter draagt is dit toe te schrijven aan "starheden" in de aanpassing van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, zoals "starre" lonen of sociale zekerheidsuitkeringen waardoor mensen niet meer geprikkeld worden om snel een baan te accepteren of waardoor mensen zich op de arbeidsmarkt begeven met als enige doel om een uitkering te kunnen claimen.

keynesiaans beleid

Vanuit de sociaal-democratie heeft men getracht hier het model van een keynesiaans stimuleringsbeleid tegenover te plaatsen. Indien in een tijd van recessie een vermindering van de reële koopkracht optreedt, of zelfs een nominale vermindering van lonen en salarissen, dan kan dit leiden tot een verminderde effectieve vraag. In het klassieke evenwichtsmodel wordt dan veronderstelt, dat er daardoor ook een daling van de prijzen optreedt, en daardoor een inkomenscompenserende prijsdaling. Keynes veronderstelde echter, dat in een situatie van onvolledige concurrentie, dus bij monopolies, deze inkomenscompense-rende prijsdaling niet hoeft op te treden. De effectieve vraag daalt, en dat leidt weer tot verminderde prikkels om investeringen te doen die nodig zijn om de gehele beroepsbevolking in het produktieproces op te nemen. Werkloosheid is dan een gevolg van een te hoog niveau van de goederenprijs ten opzichte van de loonvoet. Otewel: de werkloosheid is een gevolg van een te lage reële loonvoet, de koopkracht is te gering. Ondernemersinkomens worden dan niet aangewend op een wijze die leidt tot een uitbreiding van de vraag naar arbeid. Deze uitgangspunten hebben grote gevolgen voor het overheidsbeleid.

De overheid moet dan ingrijpen hetzij door het aanmoedigen van de consumptie, hetzij door het scheppen van nieuwe investe-ringsmogelijkheden. (programmas van openbare werken) De keynesianen richten zich minder op het arbeidsvoorzieningsbeleid en meer op een aktief werkgelegenheidsbeleid. Zij zoeken de oorzaken van de werkloosheid niet in de werkloze zelf, maar in macro-economische faktoren.

Het zou te ver voeren, het model van Keynes verder te behandelen. Hij wil het privé-initiatief van de ondernemers in het kapitalisme handhaven, maar tegelijkertijd wil hij voor de staat grotere mogelijkheden tot globale besturing van het economisch leven.

Essentieel in Keynes’ model is de veronderstelling, dat besparingen (hogere winsten) niet automatisch leiden tot nieuwe investeringen. Indien het gespaarde niet volledig wordt omgezet in investeringen, veroorzaakt dit een vermindering van de bestedingen die leidt tot economische stagnatie, werkloosheid en deflatie. De vakbeweging heeft deze uitgangspunten overge-nomen.

Voortdurend is de kritiek van de vakbeweging in de zeventiger jaren geweest, dat gevraagd werd loon in te leveren zonder dat daar enigerlei garantie tegenover stond dat er ook nieuwe werkgelegenheid zou worden geschapen. Meer winsten leiden niet automatisch tot een hogere produktie en meer werk.

Alternatieven.

Daarnaast zijn er nog andere modellen, waarbij een meer fundamentele kritiek wordt geleverd op de ontwikkelingen in de kapitalistische ekonomie. Daarbij worden de machtsverhoudingen centraal gesteld. Er wordt naar voren gebracht, dat het kapi-talisme zich na steeds verdergaande concentratie van kapitaal en centralisatie van de beslissingsmacht in ondernemingen ontwikkeld heeft tot een systeem, waarbij een kleine groep van kapitaalbezitters de dienst uitmaakt. De blinde economische groei, waarbij winst voor de ondernemer het enige kriterium is leidt tot milieuvervuiling, verspilling van energie en toenemende armoede van grote groepen in onze maatschappij.

Alleen fundamentele veranderingen, waarbij beslissingen over de richting van investeringen op democratische wijze worden genomen kunnen de problemen waar onze maatschappij zich voor ziet gesteld werkelijk oplossen. In de huidige situatie blijft de ondernemer gevangen in de noodzaak, steeds meer met steeds minder produktiemiddelen te produceren om de concurrentie vol te houden, zonder dat op fundamentele wijze rekening wordt gehouden met de negatieve gevolgen die hierboven werden ge-noemd. Democratisering in de bedrijven is naast verdere democratisering van de politieke verhoudingen noodzakelijk. Deze verdergaande opties hebben in de discussies over het overheidbeleid in de afgelopen twintig jaar ook een rol gespeeld, men denke aan de nota van de industriebond FNV "fijn is anders" (1974).

In het overheidsbeleid zelf zijn deze alternatieven echter niet terug te vinden. In het overheidsbeleid kwamen vooral de belangen van de ondernemers tot uitdrukking. Het overheidsbeleid begeleidde de afgelopen twintig jaar een grootscheepse reorganisatie van de produktie, die niet uitsluitend kan worden teruggevoerd op de technologische ontwikkelingen. Rationalisatie heeft bij die reorganisatie een grote rol gespeeld, d.w.z. het opsplitsen van funkties in routine taken waardoor met minder mensen hetzelfde of meer kan worden geproduceerd.

Aan het einde van de zestiger jaren stuitte de rationalisatie in de industrie op haar grenzen. De traditionele organisatie-opbouw en de verdeling van taken en funkties daarin maakte bijvoorbeeld rationalisatie van afdelingen als boekhouding en schoonmaak niet mogelijk. Alleen een reorganisatie, d.w.z. een afstoten van taken en deze op hun beurt weer onderbrengen in grotere produktieorganisaties, maakte ook bij dit soort werk-zaamheden verdergaande rationalisatie mogelijk. Dit leidde tot het ontstaan van b.v. de schoonmaaksector en de grote boek-houdkantoren.

Daarnaast werd in de zeventiger jaren kapitaal geinvesteerd in produktiesectoren, b.v. de horeca, waar nog vele kleine onder-nemingen bestonden, die niet gestandariseerd produceerden. Dit leidde tot de grote hotelketens, waar de produktie vervolgens ook werd gerationaliseerd. Bij de conclusies over het overheidsbeleid zullen we naar voren brengen, dat de overheid vooral gericht was op het soepel laten verlopen van deze reorganisatieprocessen, waarbij men de ergste sociale gevolgen wat probeerde op te vangen.

Het kabinet den Uyl

Het zal blijken, dat men in eerste instantie in de zeventiger jaren op de economische ontwikkelingen en toenemende werkloosheid reageerde met een keynesiaans stimuleringsbeleid. In de loop van de tijd hebben de neo-klassieken echter het pleit gewonnen.

We beginnen de beschrijving met het aantreden van het kabinet den Uyl. Dit kabinet kwam er in mei 1973. Zij werd al in de eerste jaren geconfronteerd met een stijgende werkloosheid. In 1973 waren er 151.000 werklozen, in 1976 was dit aantal al opgelopen tot 278.000.

Verder stegen als gevolg van de oliecrisis de invoerprijzen in 1974 met 35% en de consumptieprijzen met 10%. Den Uyl reageerde met een keynesiaans stimuleringsbeleid. Het financierings-tekort van het rijk was in 1973 slechts 1,9% van het nationaal inkomen; dit tekort liep op tot 5,1% in 1975. Verder werd een programma van "aanvullende werken" uitgevoerd in de bouwnijverheid. Dit programma kostte tussen 1972 en 1979 toen het werd afgebouwd, 4,7 miljard gulden. De wens tot een inkomensnivellering nam bij dit kabinet een belangrijke plaats in. De slogan van Den Uyl was: verdere rechtvaardige verdeling van kennis, inkomen en macht. Het kabinet nam verschillende maatregelen om dit ideaal dichterbij te brengen, zoals extra verhoging van het minimumloon, de vegroting van bevoegdheden voor ondernemingsraden en de grond-politiek. Verder werd begin jaren zeventig de ontwikkeling van het wettelijk minimumloon gekoppeld aan de gemiddelde ontwikkeling van de cao-lonen in de particuliere sector. Deze "indexering" is tot 1983 toegepast.

neo-klassieke propaganda

Al in 1974 begon de propaganda voor het neo-klassieke model. In het najaar van 1974 schrijven de economen Den Hartog en Tsjan een artikel dat de basis is geworden van de economische modellen die het Centraal Plan Bureau tot op de dag van van-daag hanteert. Het CPB produceert ieder jaar de Macro-Economische Verkenningen, die een grote invloed uitoefenen op de discussie over het te voeren overheidsbeleid.Wat was de essentie van het model dat den Hartog en Tsjan ontwikkelden?

In het model wordt het verband tussen lonen, prijzen en arbeidsplaatsen geanalyseerd. Uitgangspunt was de gedachte dat een te sterke stijging van de reële arbeidskosten zou leiden tot het buiten gebruik stellen van technisch nog niet versleten kapitaalgoederen, met als gevolg toename van de "strukturele werkloosheid". Ondernemers zouden hun kapitaalgoederen voorraad in steeds sneller cycli zijn gaan vervangen, om zo aan de stijgende loonkosten te ontkomen. Dit leidde in versterkte mate tot vervanging van arbeid door kapitaal. Nieuwe produktietechnieken werden gekozen met het oog op de te realiseren uitstoot van arbeid. Het gebruik van het begrip strukturele werkloosheid, veroorzaakt door te hoge reële arbeidskosten week nadrukkelijk af van het keynesiaanse begrip van werkloosheid, nl werkloosheid veroorzaakt door een tijdelijke terugval van de vraag.

De expansie van de staatsuitgaven werden in het model ter discussie gesteld; niet werkgelegenheidsprogramma’s en stimu-lering van de vraag maar investeringen in de marktsector en verlaging van de loonkosten voor werkgevers moesten tot meer werkgelegenheid leiden. Deze analyse is te zien als een inleiding op de restauratie van het neoklassieke denken. In de visie van de neoklassieken wordt werkloosheid immers veroorzaakt door relatief te hoge lonen. Via loonmatiging zou de werkloosheid zich vanzelf wel oplossen.

één-procents norm

Duisenberg gebruikte deze analyse om als minister van financiën in het kabinet den Uyl met bezuinigingsvoorstellen te komen. Bekend werd zijn zogenaamde één procentsnorm: volgens deze norm mochten de collectieve uitgaven tot 1980 jaarlijks met niet meer dan één procent van het nationale inkomen toenemen. De gang van zaken bij de 1% nota is beschreven bij Nico Beemsterboer "staken is geen werk".

Duisenberg overviel de andere ministers met zijn voorstellen. Het was een gecoordineerde aktie van top-economen, ondernemers en politici. De doelstellingen van Duisenberg met zijn één-procentsnorm werden ondersteund door een brandbrief van negen top-ondernemers; zij eisten dat de bezuinigingen zouden worden uitgevoerd. De rendementen van de bedrijven moesten volgens de ondernemers structureel verbeteren en de kosten van lonen moesten omlaag. Zij wilden minder premies betalen en een lager minimumloon. Dan zou de werkgelegenheid vanzelf wel weer toenemen.

Reeds de werkgelegenheidsnota 1975 is gebaseerd op de analyse van Den Hartog; maar met name de nota "collectieve voorzieningen en werkgelegenheid 1976" staat bekend als de één procents-nota. Ook in de nota "selectieve groei" van 1976 stond de analyse van de structurele werkloosheid al centraal. In deze nota werden verder voorstellen gedaan voor een gerichte sturing van de investeringen in de marktsector.

loonmaatregelen

Het kabinet den Uyl heeft loonmaatregelen niet geschuwd. Deze loonmatiging werd nagestreefd om de gevolgen van de oliecrisis op te vangen. Tegelijkertijd werd de collectieve sector uitgebreid. In december 1973 nam het kabinet de eerste loonmaatregel. De lonen werden gestabiliseerd op het peil van 30-11-1973 en pas in maart 1974 weer verhoogd.

Vervolgens werd op 3 december 1975 het loonmatigingsbesluit 1976 ingevoerd. Dus in 1976 was er evenals in 1974 sprake van een geleide loonpolitiek. De vakbeweging vatte deze laatste loonmaatregel op als een oorlogsverklaring. De vakbonden hebben zich aan het einde van de zeventiger jaren voortdurend verzet tegen het inleveren van de prijscompensatie. Dit verzet leidde met name in 1977 tot uitgebreide stakingen, die werden gewonnen, dwz de prijscompensatie bleef in principe gehand-haafd. Pas in 1982 zou de vakbeweging vrijwillig meewerken aan de afschaffing van dit principe.

Industriepolitiek.

Terug naar het kabinet den Uyl. Welke industriepolitiek heeft dit kabinet gevoerd? Lubbers kwam met zijn economische struc-tuurnota in 1976. De overheid moet via het sturen van particuliere investeringen de economische groei bijsturen in de gewenste richting. Dus selectieve groei. Men erkende dat meer economische groei gepaard kon gaan met milieuvervuiling, uitputting van grondstoffen en teveel energieverbruik. Investeringen moesten zodanig plaats vinden, dat deze negatieve gevolgen werden tegengegaan. Vanuit deze gedachte is vervolgens de Wet Investerings Regeling ontwikkeld. Deze wet is weliswaar door het kabinet den Uyl voorbereid, maar pas onder van Agt ingevoerd op 24 mei 1978.

De WIR bestond uit investeringssubsidies die aan bedrijven konden worden toegekend ook als ze verliesgevend waren. De sturing van de investeringen kreeg gestalte via een ingewikkeld systeem van vaste basispremies aangevuld met aanvullende toeslagen. Te denken valt aan de kleinschaligheidstoeslag, een regionale toeslag, eem milieutoeslag, etc. Hoewel de uitgangs-punten waren, dat de investeringen moesten worden gestuurd, is hier niets van terecht gekomen. Er waren op een gegeven moment zoveel toeslagen, dat voor iedere investering wel een beroep op de WIR kon worden gedaan. Zodoende werd de WIR niet meer dan een grootscheepse overheveling van kapitaal naar het bedrijfsleven, zonder dat er van werkelijke sturing sprake was. In 1988 werd de WIR afgeschaft en omgezet in een verlaging van de werkgeverspremie en een verlaging van de vennootschapsbelasting.

De overheid heeft in de zeventiger jaren nog op andere manieren getracht een herstructurering van de produktie te bewerk-stelligen, o.a. door instelling van de Nederlandse Herstructureringsmaatschappij. Verder hielden de kabinetten in de zeventiger jaren zich bezig met individuele steunverlening aan bedrijven die in moeilijkheden kwamen vanuit de gedachte, dat deze moeilijkheden van conjuncturele aard waren, en dat de bedrijven na enige tijd wel weer zelfstandig zouden kunnen draaien. Een dergelijke steunverlening kwam vaak onder grote maatschappelijke druk tot stand.

Ook hierbij is sprake geweest van een grootscheepse overheveling van kapitaal van overheid naar bedrijfsleven; de gang van zaken in de scheepsbouw laat zien, dat de ondernemers hun kapitaal uit deze bedrijfstak terugtrokken en investeerden in het buitenland of in andere produktiesectoren. Doelstelling van steunverlening aan de aldus ontstane verliesgevende bedrijven was "door geleidelijke sanering voorkomen van abrupte, sociaal onaanvaardbare liquidaties in afzonderlijke bedrijftakken".

Conclusies

In 1977 viel het kabinet den Uyl. Hoewel deze regering nog een keynesiaans beleid voerde, werden de eerste contouren van een bezuinigingsbeleid al zichtbaar. Het jaar 1976 markeert de overgang in de machtstrijd tussen de keynesianen en de neo-klassieken. Na introductie van de één-procentsnorm ging de overheid steeds meer over tot een beleid, waarbij werd getracht de economische groei te bevorderen door verlaging van de arbeidskosten, bezuinigingen op de publieke uitgaven en het stimuleren van investeringen door aan ondernemers kapitaal beschikbaar te stellen. Men veronderstelde, dat volledige werkgelegenheid op deze manier vanzelf wel weer zou ontstaan. De actieve werkgelegenheidspolitiek werd afgeschaft.

van Agt I

Het kabinet van Agt regeerde van 1977 tot 1981. Het duurde enige tijd voor dit kabinet met zijn bezuinigingsvoorstellen kwam. Er heerste onenigheid tussen de ministers. Met name Albeda (sociale zaken) en Pais (onderwijs) wilden elementen van het keynesiaanse beleid handhaven. Dit duidt erop, dat het kabinet van Agt I een overgangskabinet was. Beide hoofdstromingen in het economisch denken waren in het kabinet aanwezig. Er bestond onenigheid tussen met name Albeda van Sociale Zaken en Andriessen van Financiën. Andriessen wilde veel meer bezuinigen. Het conflict heeft zelfs geleid tot het aftreden van Andriessen in 1980. Hij is toen EG-commissaris in Brusse geworden.. Maar al waren er keynesiaanse elementen in het beleid van dit kabinet aanwezig, de propaganda voor het neo-klassieke model van sterk bezuinigen werd voortgezet.

In mei 1978 opende van Agt een aanval op de ambtenaren. Volgens de premier zouden die aanmerkelijk moeten inleveren. Dit leidde tot stakingen van ambtenaren op vrijdag 23 juni in verschillende grote steden. De maandag daarop volgde een demonstratie waar 50.000 mensen aan deelnamen. Maar het mocht niet baten. Op 30 juni 1978 kwam de regering van Agt met bezuinigingsvoorstellen, de Bestek ‘81 operatie. In Bestek ‘81 trekt het kabinet van Agt de door Duisenberg geintroduceerde één- procentsnorm door. Volgens Bestek ‘81 mocht de collectieve lastendruk beslist niet verder stijgen terwijl het financieringstekort terug moest. De regering achtte een "ombuigingsoperatie" van ca 10 miljard nodig. Voor 6.5 miljard zou dit gevonden moeten worden in de sfeer van de sociale zekerheid, de gezondheidszorg en de ambtenarensalarissen. De resterende 3,5 miljard moest komen uit bijstellingen in de rijksbegroting. De inkomens van de "niet-aktieven" zouden met niet meer dan 1% per jaar mogen stijgen. Wel was er in Bestek ‘81 nog sprake van een sterke inkomensnivellering. De koopkracht van de modale werknemer wilde men handhaven, inkomens daarboven moesten inleveren. De voorstellen in Bestek ‘81 hebben in het najaar van 1978 geleid tot ambtenarenstakingen. Verder diende het CDA in de Tweede kamer moties in, die de scherpste kantjes van de bezuinigingsvoorstellen afslepen. De doelstellingen van het kabinet van Agt bleven echter recht overeind: een maximaal financieringstekort van 5% van het nationaal inkomen in 1981, stabilisatie van de lastendruk en vermindering van de arbeidsinkomensquote met 1% per jaar.

Verder bleef het kabinet streven naar vermindering van het aantal uitkeringsgerechtigden door het zogenaamde volumebeleid. Dit hield in, dat allerlei drempels werden opgeworpen die het moeilijker moesten maken om voor een uitkering in aanmerking te komen. Zo werd in 1979 in de AAW de inkomens-toets ingevoerd. Tot die tijd was de AAW een volksverzekering waar iedere Nederlander die arbeidsongeschikt werd voor in aanmerking kwam. Na 1979 moest je om voor de AAW in aanmerking te komen kunnen aantonen dat je in het jaar voorafgaande aan het jaar waarin je arbeidsongeschikt werd inkomen uit arbeid had gehad.

reacties vakbeweging

In 1978 stelde de vakbeweging werkgelegenheidseisen. De FNV wilde Arbeids Plaatsen Overeenkomsten (APO’s) Daarin zouden met de werkgevers afspraken moeten worden gemaakt over de aantallen arbeidsplaatsen in bepaalde bedrijven of bedrijfs-takken en er zouden bepaalde uitgangspunten voor het personeelsbeleid moeten worden geformuleerd, zoals positieve aktie, arbeidstijdverkorting,etc. De APO’s zijn er door de weigering van de werkgevers aan het totstandkomen ervan mee te werken niet gekomen.

Het beeld in 1978 en 1979 op het gebied van de arbeidsverhoudingen was: reële loonsverhogingen gering of afwezig, de prijscompensatie bleef in beginsel gehandhaafd. Er zijn in deze jaren wel een groot aantal arbeidsconflicten. Minister Albeda trachtte een verdere loonmatiging voor de vakbeweging acceptabel te maken door het accent te leggen op het behoud van werkgelegenheid en daar geld voor uit te trekken. Zo wilde hij in 1978 twee in plaats van een miljard per jaar voor werkgelegenheidsprogramma’s. Dit paste goed in zijn keynesiaanse visie. Hij vreesde, dat een al te sterk ombuigingsbeleid zou leiden tot een neerwaartse economische spiraal.

Een aktief werkgelegenheidsbeleid heeft het kabinet van Agt echter niet meer gevoerd. Het werd in overeenstemming met de neo-klassieken een arbeidsvoorzieningenbeleid: door scholing moesten de kennis en vaardigheden van de werkzoekenden worden aangepast aan de vrijkomende funkties. Werklozen en werkenden moesten met elkaar gaan concurreren om de bestaande arbeids-plaatsen.

nieuwe bezuinigingen

Het financieringstekort bleef onder van Agt oplopen o.a. als gevolg de snel toenemende werkloosheid en een tegenvallende economische groei. Het kabinet wilde dan ook met nieuwe bezuinigingen komen. In maart 1981 werden nieuwe bezuinigingen aangekondigd van 2,5 miljard gulden. Albeda wilde dit niet, hij was zoals we hiervoor zagen voorstander van een keynesiaans stimule-ringsbeleid. Maar vele topeconomen, waaronder Duisenberg van de Nederlandse Bank drongen aan op verdere bezuinigingen. En dat gebeurde. Weer was een stap gezet op weg naar een neo-klassiek beleid.

Op 1 april 1980 werd het loonmatigingsbesluit 1980 genomen. Dit leidde tot veel proteststakingen. Dit is dus sinds 1973 de derde loonmaatregel. Op grond van dit besluit werd de automa-tische prijscompensatie vervangen door een verplichte loons-verhoging met een vast bedrag. Ook in 1981 werd een loonmatigingsbesluit genomen. Er vond een korting plaats op de prijs-compensatie en op de vakantietoeslag.

Conclusies

Het kabinet van Agt heeft overigens haar doelstellingen niet bereikt. In 1977 liep de werkloosheid op tot 271.000 personen en 1981 werd de werkloosheid 480.000 personen. Het aandeel van de collectieve sector in het nationaal inkomen groeide van 53,6% naar 64,5%. De belasting- en premiedruk liep onder dit kabinet op met 2 procentpunten van het nationaal inkomen. Hetzelfde gold voor het financieringstekort. Dit liep op tot 8,2 % van het nationaal inkomen in 1981. In de praktijk vond geen werkelijke bezuiniging plaats. Uit het aftreden van Andriessen blijkt wel, dat de minister van Financiën een werkelijke bezuiniging nog niet kon doorzetten. De steunverlening aan individuele bedrijven werd onder van Agt verder uitgebreid.

van Agt II

Toen kwam het kabinet van Agt II met weer de PvdA in de regering. 1981-1982. Het beleid van Albeda om de vakbeweging te paaien werd voort-gezet. Den Uyl presenteerde een werkgelegenheidsplan, dat via overheidsuitgaven nieuwe arbeidsplaatsen wilde scheppen en dat nieuw beleid wilde maken op het gebied van arbeidstijdverkorting en herverdeling van werk. Er werd 2,6 miljard gulden uitgetrokken voor het direct scheppen van werk. Het plan stond echter op gespannen voet met de wens, om de collectieve sector niet uit te breiden. In mei 1982 dienden de PvdA ministers hun ontslag in omdat de bezuinigingen zoals neergelegd in de voor-jaarsnota volgens hen te ver gingen. Er kwamen vervroegde verkiezingen in het najaar van 1982. Overigens werd ook door deze regering loonmatiging aan de vakbeweging opgedrongen. In 1982 werd een nieuwe loonmaatregel genomen. Het beleid van 1981 werd voortgezet. Dus geen automatische prijscompensatie.

Het intermezzo van dit kabinet heeft niet geleid tot een terugkeer naar keynesiaanse beginselen. Economen en ondernemers bleven gestaag werken aan de verdere uitbouw van hun neo-klassieke ideologie die in het regeringsbeleid zou moeten worden toegepast.

Industriepolitiek. Nieuwe ontwikkelingen

Vanaf 1979 is er in de industriepolitiek een kentering te bespeuren. De defensieve strategie van steun aan verliesgevende bedrijven maakte plaats voor offensieve steunverlening aan bedrijven, die in nieuwe produktiesectoren opereerden en die een sterke groei kenden. Technologische vernieuwing en innovatie worden de sleutelwoorden van de nieuwe aanpak. Al in 1980 publiceerde de Wetenschappelijke Raad Voor het Regeringsbeleid een rapport, dat was geschreven door van der Zwan. Het rapport heette "Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie".

Van der Zwan konstateerde, dat een hoogwaardige dienstensector ook wanneer daar een sterke groei zou plaats vinden toch niet in staat zou zijn de uitstoot van arbeidskrachten uit de traditionele industriële sector op te vangen. Wanneer de overheid wil streven naar volledige werkgelegenheid is een sterke industriële sector noodzakelijk. Het proces, waarbij er een verschuiving optreedt van de indus-triële naar de dienstensector en waarbij de industrie gedeel-telijk instortte moest worden bijgesteld. Deze bijstelling moest plaats vinden door vele miljarden naar industriële ondernemers te sluizen zodat ze weer over het kapitaal konden beschikken om opnieuw te investeren. Zo zou de wederopbouw van de industrie kunnen worden gefinancierd. Van der Zwan gaat dieper in op de zwakke plekken van de econo-mische struktuur in ons land. Volgens hem heeft de industrie zich onvoldoende aangepast aan de verschuivingen op de wereld-markt. Zo is de kapitaalgoederen industrie, die weinig last had van een economische neergang, in Nederland relatief klein van omvang. In het rapport wordt een specifiek sectorstruc-tuurbeleid bepleit, dat de contouren zichtbaar moet maken van een toekomstige economische struktuur en waarin oa het techno-logiebeleid een belangrijke plaats moet innemen. Van der Zwan zag daarbij een sturende rol weggelegd voor de overheid. Dit is de reden, dat de meeste van zijn aanbevelingen niet werden overgenomen. Het ministerie van economische zaken wilde de rol van de overheid beperkt houden. Een van de aanbevelingen werd echter wel opgevolgd: van der Zwan had voorgesteld, een adviescommissie inzake het indus-triebeleid in te stellen. Deze commissie werd eind 1980 ingesteld. Zij publiceerde in 1981 een rapport. Vervolgens kwam er nog weer een commissie, die ook aanbevelingen moest doen over het te voeren overheidsbeleid. De commissies werden genoemd naar hun voorzitter, de heer Wagner van de Shell. Deskundigen uit het bedrijfsleven maakten deel uit van de commissie Wag-ner. Topmanagers van Unilever, DSM, Vroom en Dreesmann, de ABN, Fokker en andere ondernemingen namen deel. Adviseur van de commissie was Professor H den Hartog, de econoom van het model uit 1974 dat we hiervoor hebben behandeld. Inmiddels was hij onder-directeur van het CPB.

Het valt op dat tussen al die namen van ondernemers twee namen van industriebond vertegenwoordigers voorkomen. Hier valt veel over te zeggen.Er waren ook vakbondsvertegenwoordigers, die wel wat zagen in het neo-klassieke beleid van de commissie Wagner en het inleveren van de prijscompensatie. Reeds in 1977 Frans Drabbe. Piet Vos, econoom bij de Industriebond FNV maakte deel uit van de commissie Wagner. De commissie heeft verschillende rapporten gepubliceerd. Wat waren de conclusies? Enkele punten kunnen hier slechts ge-noemd worden.

De prijscompensatie moet geen automatisme meer zijn, bij het minimumloon dient de regering rekening te houden met de prijs-ontwikkeling, maar van een automatische prijscompensatie is uit den boze. De koppeling tussen minimumloon en minimumuitke-ring moet eveneens worden losgelaten en vervangen door een "beleidsmatige" koppeling.

Er moeten vrije loononderhandelingen komen op decentraal niveau, ambtenaren moeten inleveren, er moeten soepeler ont-slagprocedures komen. Het afsluiten van flexibele contracten moet worden bevorderd en het onderwijs moet meer marktgericht gaan werken. Al deze maatregelen zouden de werking van de arbeidsmarkt verbeteren en tot een beheersing van het kosten-niveau in het bedrijfsleven leiden. In het arbeidsmarktbeleid zou men zich in overeenstemming met de ideeën van de neo-klassieken volledig moeten richten op het arbeidsvoorzienin-genbeleid.

Er zou ook iets moeten worden gedaan aan de verzwakte vermogenspositie van veel bedrijven. Dit zou kunnen door belasting-maatregelen, bijvoorbeeld het verlagen van de vennootschaps-belasting. Zie:"Een nieuw elan- De marktsector on de jaren tachtig". De rapporten van de adviescommissie inzake het industriebeleid. Van een specifiek sectorstructuurbeleid is geen sprake meer. Een gerichte sturing van de investeringen wordt afgewezen. Meer markt, minder overheid. Wel stelde de commissie voor te komen tot een Maatschappij voor Industriële projecten, die er in 1982 ook is gekomen. Op grond van deze en andere rapporten richtte de overheid zich meer en meer op "het geven van stimulansen voor het ontwikke-len en toepassen van nieuwe vindingen en technieken teneinde het concurrentievermogen van het bedrijfsleven te verbeteren". Van gerichte sturing van investeringen is geen sprake meer.

Lubbers I

De voorstellen van de commissie Wagner II waren goed getimed. In juni 1982 kwam een tussenrapport in de publiciteit nadat het kabinet PvdA, D’66 en CDA was gevallen. In september zouden er weer verkiezingen zijn. Van Agt en Lubbers verklaar-den de conclusies van het rapport te onderschrijven. Zij stelden meteen maar, dat de uitgangspunten van de commissie Wagner de basis moesten vormen voor een regeerakkoord na de verkiezingen. En dat is gebeurd. In 1982 trad het kabinet Lubbers I aan. Zij nam de uitgangspunten van Wagner over. In november van dat jaar presenteerde Lubbers zijn eerste voorstellen. Het kabinet Lubbers stelde bezuinigingen op de overheidsuitgaven centraal in het te voeren beleid. Daarnaast streefde men naar lastenverlichting voor de bedrijven, een beperking van de arbeidskosten door loonmatiging en een ver-mindering van de bureaucratie. Men zegde ook te streven naar de spreiding van het werk over meer mensen, zonder dat dit echter mocht leiden tot kostenverhoging voor de bedrijven. In het regeeraccoord werd afgesproken jaarlijks zeven miljard gulden ter grootte van twee procent van het nationaal inkomen te bezuinigen bij een veronderstelde loonmatiging van twee procent per jaar. Tot 1986 moest de lastendruk worden gestabi-liseerd en het financieringstekort worden teruggebracht met 1% van het nationale inkomen per jaar. Loonmatiging in het be-drijfsleven speelde een belangrijke rol. Toen in de loop van de rit tegenvallers bij de uitgaven optra-den, kwamen er meer bezuinigingen.

draconische bezuinigingen

Op zaterdag 16 juli 1983 na twee weken discussie maakte Lub-bers een bezuinigingspakket bekend van 12 miljard. Deze bezui-nigingen gingen aanzienlijk verder dan in het regeeraccoord was afgesproken. Omdat het kabinet weinig andere mogelijkheden ziet om te besparen, moet het vooral komen van het eigen personeel, de ambtenaren, trendvolgers en de mensen met een uitkering. De eerste groep moet 3 miljard inleveren, de uitkeringsgerechtig-den zijn goed voor 4,2 miljard. De kortingen op de uitkeringen wordt 3,5% per 1 januari 1984, plus een nieuwe korting per 1 juli 1984. In de praktijk betekende dit voor 1984 een korting op het wettelijk minimumloon van 3,5%. Het totaal aan bezuinigingen van 1982 tot 1986 bedroeg maar liefst 27,6 miljard gulden.

De vakbeweging

Hoe reageerde de vakbeweging op de bezuinigingsvoorstellen? De vakbeweging is in de zeventiger jaren niet bereid geweest tot het inleveren van de prijscompensatie. Drie achtereenvolgende loonmaatregelen aan het begin van de jaren tachtig moesten haar op de knieën dwingen. In het centraal akkoord van 1982 gaf de vakbeweging veel prijs. De automatische prijscompensa-tie werd met zoveel woorden afgeschaft, waarvoor in 1977 nog werd gestaakt. Van enige invloed op het werkgelegenheidsbeleid was geen sprake. Terug naar de bezuinigingsvoorstellen van het kabinet Lubbers.

De reakties zijn heftig. Van der Scheur kondigt aan, dat er harde akties zullen komen. De FNV doet voorstellen voor een economisch herstelplan. Al op 11 juni 1983 is er een demon-stratie van de vakbeweging tegen de bezuinigingsvoorstellen zoals die op dat moment bekend waren. 10 oktober 1983 was het begin van FNV-akties tegen de bezuinigingen. De akties leidden niet tot het gewenste resultaat. Op 14-12-1983 ging de Tweede Kamer akkoord met de kortingen op de ambtenarensalarissen en de uitkeringen.

Werkgelegenheidsbeleid Lubbers I

In het werkgelegenheidsbeleid werd het arbeidsvoorzieningenbe-leid centraal gesteld. Het beleid richtte zich op de aanbod-zijde van de arbeidsmarkt. Er kwam ook weer een nieuw jeugd-werkplan, met intensivering van de bemiddeling, scholing en scholingsplicht, en werken met behoud van uitkering. De ar-beidsmarkt moest beter gaan functioneren door verruiming van het begrip passende arbeid, versnelling van ontslagprocedures, meer ruimte voor het uitzendwezen, meer flexibele contracten en verlaging van het minimumjeugdloon. Op 20 september 1984 presenteerde het kabinet een nieuwe werkgelegenheidsnota. Op dat moment stonden 822.000 personen als werkloos geregistreerd. Ook in deze nota weer: herstel van de marktsector, verlaging van de kosten en flexibilisering op de arbeidsmarkt. Het verhaal wordt ééntonig. Men pleitte voor meer loondifferentiatie, opheffen van ontslagbescherming, privatisering en deregulering.

Lubbers II

Het CDA ging in mei 1986 de verkiezingen in met het verzoek aan de kiezers om "het karwei af te mogen maken". D.w.z. verdere bezuinigingen. De verkiezingen waren voor het CDA een groot succes. Zij wonnen negen zetels. VVD en CDA maakten een nieuw regeerakkoord, dat op 8 juli 1986 gereed kwam. Het kabinet Lubbers II regeerde van 1986 tot 1990. Het kabinet zegde te streven naar een terugdringing van de werkloosheid en van het financieringstekort tot 5,25% van het nationaal inkomen in kombinatie met een stabilisatie van de collectieve lastendruk.

De tegenvallende olieprijzen leidden tot verminderde inkomsten voor de staat. De daling van de aardgasbaten voor het rijk kwam overeen met acht procent van de totale inkomsten. Dit betekende een extra bezuinigingspakket van twaalf miljard gulden door het schrappen van uitgaven ten bedrage van 5,5 miljard en lastenverhogende maatregelen o.a. verhoging van het BTW tarief, van zeven miljard gulden.

Het voortzetten van ATV werd noodzakelijk geacht, maar hoofd-zakelijk overgelaten aan het initiatief van marktpartijen. "De harde kern" van de werkloosheid moest worden bestreden door middel van scholingsprogramma’s in het bedrijfsleven, premie-vrijstelling voor ondernemers en door invoering van het jeugd-werkgarantieplan. Iedere schoolverlater die niet binnen zes maanden een baan zou hebben gevonden zou op straffe van een korting op de uitkering tewerk worden gesteld in het jeugd-werkgarantieplan. In de periode 1985-1989 groeide de werkgele-genheid met gemiddeld 90.000 banen per jaar, maar de werkloos-heid bleef onveranderlijk hoog. Op 1 januari 1987 werd het herziene sociale zekerheidsstelsel ingevoerd. Het belangrijkste motief was: bezuinigen. De WWV werd afgeschaft, de werkgelegenheidscomponent werd uit de WAO gehaald.

Na 1982 zijn de lonen en uitkeringen ontkoppeld. Dwz de ont-wikkeling van de uitkeringen volgde die van de lonen niet meer. In 1984 volgde bovendien een korting op de uitkeringen van 3% zoals we hiervoor al hebben gezien. In de jaren daarna werden de uitkeringen bevroren, dus in 1985, ‘86, ‘87 en ‘88. Wel werd een systeem van eenmalige uitkeringen ingevoerd voor de zogenaamde "echte minima". Deze eenmalige uitkeringen zijn echter in 1986 afgeschaft. Op de inkomensontwikkeling van de uitkeringsgerechtigden in de afgelopen twintig jaar wordt verderop ingegaan.

Het zou te ver voeren in te gaan op andere maatregelen van het kabinet Lubbers II, zoals de herziening van de gezondheidszorg op voorstel van de commissie Dekker (alweer een topmanager uit het bedrijfsleven) en de herziening van het belastingstelsel op voorstel van de commissie Oort. Het financieringstekort werd onder de kabinetten Lubbers precies volgens het "tijdpad" teruggebracht. Verder streefde ook Lubbers II naar een lastenverlichting voor het bedrijfsle-ven en de hogere inkomens. In 1988 werd de loon- en inkomstenbelasting verlaagd en in 1989 de BTW tarieven. Voorts werd de WIR omgezet in een verla-ging van de werkgeverspremies en een verlaging van de vennoot-schapsbelasting.

Tenslotte ontspon zich de afgelopen jaren een discussie over de verlaging van het minimumloon. Met name onder ongeschoolden was de werkloosheid groot. Een verlaging van het minimumloon zou voor die categorie meer banen opleveren, was de redene-ring. Het Centraal Plan Bureau, dat zich baseert op de neo-klassieke uitgangspunten zoals we hiervoor al hebben gezien, voerde berekeningen uit die zeiden dat bij een verlaging van het minimumloon met 15% de werkgelegenheid met 200.000 personen zou kunnen toenemen. Omdat de tweede kamer met een verlaging niet akkoord ging is het er niet van gekomen.

Conclusies.

In de periode 1974-1992 heeft de overheid gestreefd naar een algehele loonmatiging. Dit komt tot uiting in de loonmaat-regelen die de diverse kabinetten hebben genomen. Verder was er bevriezing van de uitkeringen, en zelfs een korting. Daarnaast kan het beleid worden ingedeeld in twee fasen. In de eerste fase was er een vergroting van het financierings-tekort en een streven naar sturing van de investeringen. Dit ging gepaard met een gerichte steunverlening aan individuele bedrijven. Dit laatste betekende een grootscheepse overheve-ling van kapitaal naar het bedrijfsleven. In deze periode trokken ondernemers hun kapitaal terug uit verliesgevende bedrijfstakken. Juist de steunverlening aan verliesgevende bedrijven door de overheid maakte dit mogelijk.

In de tweede fase streefde de overheid naar steunverlening aan bedrijven die winstgevend waren en technologisch vernieuwend. De individuele steunverlening werd stopgezet en de sturing van investeringen werd afgeschaft. Daarnaast streefde men naar een algehele lastenverlaging voor de bedrijven en een in ere herstellen van het marktmechanisme. Het overheidstekort werd teruggebracht, evenals de collectieve lastendruk. Bezuinigin-gen op bepaalde overheidsuitgaven waren in deze periode het sleutelwoord. De gehele periode overziende kan worden gesteld, dat de overheid heeft gestreefd naar een beleid, waarbij het terugtrekken van kapitaal uit bepaalde bedrijfstakken en de herinvestering in andere sociaal acceptabel werd gemaakt door de scherpste kantjes van de sociale gevolgen wat af te slij-pen. Dit heeft echter wel geleid tot een grotere armoede in de maatschappij.

Kapitaal moest in beide perioden door loonmatiging beschikbaar blijven voor de doelstellingen van de ondernemers. Het meest schokkende is, dat het arbeidsvolume van de bedrij-ven in 1970 3.400.000 mensjaren bedroeg, en dat dit in 1988 nog steeds zo was. Met andere woorden: in die periode is de werkgelegenheid niet toegenomen. Wel was er een economische groei van ongeveer 1,5% per jaar gemiddeld. Dus tussen 1970 en 1988 was er een economische groei van 30%. Met dezelfde hoeveelheid werk als in 1970 werd in 1988 30% meer geproduceerd. De arbeidsproductiviteit en de werkdruk is bij qua koopkracht gelijkblijvende lonen enorm toegenomen. Dit heeft geleid tot een groot aantal arbeidsongeschikten. Bovendien is de nieuwe arbeid die gecreerd is niet afgestemd op de behoeften, kennis en vaardigheden van de beroepsbevolking met als gevolg een blijvend structurele werkloosheid. En de nieuwe werkgelegenheid die er sinds 1990 bijgekomen is betreft veelal tijdelijke flexibele banen, die weer verdwijnen wanneer het economisch tij keert.